La riforma del processo tributario, avv. Cavallari: le novità. On. Zanettin (FI): si poteva fare meglio ma d’accordo nell’interesse del Paese

Per comprendere al meglio l’esigenza di una riforma del processo tributario (qui il testo approvato, ndr) occorre rifarsi allo status quo antecedente il nuovo sistema da poco introdotto nel nostro ordinamento. sfogliando la corposa Relazione sull’amministrazione della giustizia della Corte Suprema di Cassazione del 21 Gennaio 2022, si possono cogliere immediatamente i nodi strutturali del vecchio processo tributario

Alle pagine 127 e seguenti si legge: “La Sezione Tributaria L’esame dei dati statistici della Corte pone ancora una volta in evidenza come la maggior parte delle cause pendenti del settore civile sia riferibile alla materia tributaria. A fine 2020, le pendenze complessive dei giudizi civili in cassazione erano 120.473, di queste ben 53.482 in materia tributaria. A fine 2021 le pendenze complessive dei giudizi civili in cassazione erano 111.241, di queste ben 47.364 in materia tributaria. Le cause del fenomeno sono state più volte analizzate e sottoposte al dibattito politico istituzionale, in particolare con la relazione sullo stato della giustizia del 2017. Le misure adottate di conseguenza dal legislatore hanno pero fornito risultati circoscritti. L’esperienza, ormai giunta a termine, dell’assunzione come ausiliari di magistrati in pensione non ha avuto il successo sperato, probabilmente a causa dell’insufficienza dell’incentivo economico rispetto alla gravosità dell’impegno. L’altra forma di sostegno, costituita dall’applicazione alla Sezione tributaria di magistrati dell’Ufficio del Massimario e del Ruolo, se ha fornito un contributo di una certa consistenza al lavoro della Sezione, ha tuttavia sottratto energie preziose all’attività del Massimario. Il prossimo ingresso di nuovi consiglieri, in ragione dell’aumento dell’organico della Corte, potrà offrire ulteriori significative risorse alla Sezione.

Tutto ciò premesso, i dati statistici del contenzioso nella materia tributaria in Cassazione sono i seguenti (…omissis...) Al 31 dicembre 2021 la pendenza risulta diminuita (44.042 ricorsi), ma persiste un trend di aumento della pendenza presso la Sotto Sezione Tributaria (10.805 ricorsi) e di diminuzione presso la Sezione ordinaria (33.237 ricorsi). Grazie all’impegno, come nelle altre Sezioni civili, dei presidenti e dei consiglieri della Sezione e del personale amministrativo, nel 2021 è stato possibile definire 15.591 controversie tributarie di legittimità, rispetto alle 9.141 del 2020 e alle 11.461 del 2019.

Per il settore tributario l’indice di ricambio e dunque del 166%. Si tratta, con tutta evidenza, di un settore critico che richiede interventi di forte razionalizzazione non solo e non tanto a livello di Cassazione, quanto a livello complessivo di sistema della giustizia tributaria.”

Di fatto quindi quasi la metà dei giudizi civili pendenti in Corte di Cassazione sono controversie in materia tributaria, il che fa riflettere non poco, dato che si tratta di vertenze su tasse e imposte pretese dal fisco ma negate dai contribuenti.

Ma qual è l’origine del problema? Lo spiega la Relazione al disegno di legge d’iniziativa del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro del 04 novembre 2021 su la Riforma dell’ordinamento della giustizia tributaria e del contenzioso tributario: “Il CNEL ha condiviso le unanimi opinioni degli esperti e degli operatori del diritto tributario, relative alla grave inadeguatezza dell’attuale sistema della giustizia tributaria, che è incentrato su gradi di merito affidati a giudici onorari e ha condotto alla produzione di un insostenibile carico di ricorsi presso la Corte suprema di cassazione. Questa situazione comporta un insufficiente grado di tutela giurisdizionale nelle controversie tra il contribuente e il fisco e, traducendosi in una crisi strutturale del contenzioso tributario in sede di legittimità, finisce per riflettersi sull’amministrazione della giustizia nel suo complesso. Per tale ragione appare indispensabile procedere a una radicale riforma dell’ordinamento della giustizia tributaria, affidando la tutela giurisdizionale a un giudice altamente specializzato, a tempo pieno e assunto per pubblico concorso, in attuazione di superiori princìpi di rango costituzionale.”

Di fatto, dice il CNEL, un settore delicatissimo come quello della giustizia tributaria è stato sin qui connotato da un insufficiente grado di tutela giurisdizionale, serve pertanto un giudice altamente specializzato e a tempo pieno, un giudizio che lascia spazio a ben pochi equivoci, in sostanza il nostro paese sin’ ora ha proposto al cittadino contribuente un servizio giustizia che di efficiente ha avuto ben poco, di qua la mole di lavoro della Corte di Cassazione, chiamata a correggere gli errori di legittimità delle Commissioni Tributarie.

Ecco quindi i rimedi approntati dal nostro legislatore nel disegno di legge approvato dal Senato e dalla Camera A.C 3703 di cui citeremo i passi salienti, rinviando il lettore per i dettagli agli allegati:

Art. 4. – (I giudici delle corti di giustizia tributaria di primo grado) – 1. La nomina a magistrato tributario si consegue mediante un concorso per esami…. (omissis…)

Art. 4-quinquies. – (Tirocinio dei magistrati tributari) – 1. I magistrati tributari nominati a seguito del superamento del concorso di cui all’articolo 4 svolgono un tirocinio formativo di almeno sei mesi presso le corti di giustizia tributaria con la partecipazione all’attività giurisdizionale relativa alle controversie rientranti nella rispettiva competenza in composizione collegiale… (omissis…)

Art. 5-bis. – (Formazione continua dei giudici e magistrati tributari) – 1. Il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, con proprio regolamento, definisce i criteri e le modalità per garantire, con cadenza periodica, la formazione continua e l’aggiornamento professionale dei giudici e magistrati tributari di cui all’articolo 1-bis, comma 1, attraverso la frequenza di corsi di carattere teorico-pratico da tenere, previa convenzione, anche presso le università accreditate ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 19 »;(omissis….).

 Art. 13-bis. – (Trattamento economico dei magistrati tributari) – 1. Ai magistrati tributari reclutati per concorso, secondo le modalità di cui all’articolo 4, si applicano le disposizioni in materia di trattamento economico previsto per i magistrati ordinari, in quanto compatibili.

In sostanza si recepiscono le istanze di un giudice professionale che abbia superato un concorso pubblico per esami e non per titoli, a tempo pieno, altamente specializzato e costantemente aggiornato con tanto di tirocinio formativo, è garantita una retribuzione parificata a quella dei magistrati ordinari, netta discontinuità rispetto al passato quindi anche in tema di retribuzione.

Fatto il primo importante passo occorreva porre rimedio alle storture del sistema sin qui vigente e fornire, anche in funzione deflattiva del contenzioso, un’ orientamento uniforme al contribuente sulle pronunce, per porlo in grado di decidere se iniziare una controversia oppure no, da qui l’istituzione dell’ufficio del massimario nazionale.

«Art. 24-bis. – (Ufficio del massimario nazionale) – 1. È istituito presso il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria l’Ufficio del massimario nazionale, al quale sono assegnati un direttore, che ne è il responsabile, e quindici magistrati o giudici tributari….(omissis...). L’Ufficio del massimario nazionale provvede a rilevare, classificare e ordinare in massime le decisioni delle corti di giustizia tributaria di secondo grado e le più significative tra quelle emesse dalle corti di giustizia tributaria di primo grado. 4. Le massime delle decisioni di cui al comma 3 alimentano la banca dati della giurisprudenza tributaria di merito, gestita dal Ministero dell’economia e delle finanze. 5. Mediante convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze, il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria e la Corte di cassazione sono stabilite le modalità per la consultazione della banca dati della giurisprudenza tributaria di merito da parte della Corte.

L’onere della prova nel nuovo processo tributario è posto in carico alla Pubblica Amministrazione che si potrà avvalere a tal fine degli atti di accertamento.

Art. 6. (Modifica all’articolo 7 del decreto legislativo n. 546 del 1992) 1. All’articolo 7 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, dopo il comma 5 è aggiunto il seguente: «5-bis. L’amministrazione prova in giudizio le violazioni contestate con l’atto impugnato. Il giudice fonda la decisione sugli elementi di prova che emergono nel giudizio e annulla l’atto impositivo se la prova della sua fondatezza manca o è contraddittoria o se è comunque insufficiente a dimostrare, in modo circostanziato e puntuale, comunque in coerenza con la normativa tributaria sostanziale, le ragioni oggettive su cui si fondano la pretesa impositiva e l’irrogazione delle sanzioni. Spetta comunque al contribuente fornire le ragioni della richiesta di rimborso, quando non sia conseguente al pagamento di somme oggetto di accertamenti impugnati ».

Vengono introdotti istituti tipici del processo civile come la testimonianza nelle forme della testimonianza scritta (Art. 257 bis c.p.c.), si rafforzano quindi le tutele del contribuente anche sotto questo punto di vista.

4. c) all’articolo 7, il comma 4 è sostituito dal seguente: «4. Non è ammesso il giuramento. La corte di giustizia tributaria, ove lo ritenga necessario ai fini della decisione e anche senza l’accordo delle parti, può ammettere la prova testimoniale, assunta con le forme di cui all’articolo 257-bis del Codice di procedura civile. Nei casi in cui la pretesa tributaria sia fondata su verbali o altri atti facenti fede fino a querela di falso, la prova è ammessa soltanto su circostanze di fatto diverse da quelle attestate dal pubblico ufficiale»;

Sempre in un’ottica di snellimento del contenzioso si introduce la conciliazione su proposta dell’autorità giudicante che, se rifiutata immotivatamente, non è priva di conseguenze.

«Art. 48-bis.1 – (Conciliazione proposta dalla corte di giustizia tributaria) – 1. Per le controversie soggette a reclamo ai sensi dell’articolo 17-bis la corte di giustizia tributaria, ove possibile, può formulare alle parti una proposta conciliativa, avuto riguardo all’oggetto del giudizio e all’esistenza di questioni di facile e pronta soluzione…( omissis ).Il dettato normativo prosegue con le modalità e i tempi di formulazione della proposta, vediamo invece cosa accade se una delle parti non accetta

1. d) all’articolo 15, il comma 2-octies è sostituito dal seguente: « 2-octies. Qualora una delle parti ovvero il giudice abbia formulato una proposta conciliativa, non accettata dall’altra parte senza giustificato motivo, restano a carico di quest’ultima le spese del giudizio maggiorate del 50 per cento, ove il riconoscimento delle sue pretese risulti inferiore al contenuto della proposta ad essa effettuata. Se è intervenuta conciliazione le spese si intendono compensate, salvo che le parti stesse abbiano diversamente convenuto nel processo verbale di conciliazione»;

In altre parole le linee guida indicano con precisione che la definizione del procedimento con istituti alternativi al contenzioso, come la conciliazione, hanno corsia privilegiata e la sanzione può essere gravosa tenuto conto che le spese di lite in linea di massima si rapportano al tariffario professionale, a sua volta commisurato al valore della causa.

Le misure tendenti a semplificare la vita ai ricorrenti le corti e ai loro difensori vengono valutate favorevolmente, ecco l’udienza con modalità audiovisive.

«4. La partecipazione alle udienze di cui agli articoli 33 e 34 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, da parte dei contribuenti e dei loro difensori, degli enti impositori e dei soggetti della riscossione, dei giudici e del personale amministrativo delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado, può avvenire mediante col-legamento audiovisivo tale da assicurare la contestuale, effettiva e reciproca visibilità delle persone presenti nei diversi luoghi e di udire quanto viene detto. (…….. omissis).

Tutto bene dunque? restano alcune perplessità segnalate dall’On.le Pierantonio Zanettin di Forza Italia, giusto selezionare con concorso per esami i magistrati, il disposto normativo parla chiaramente di una prova scritta e una orale su più materie, ma sappiamo benissimo che a volte i tempi di questi concorsi vanno alle calende greche, per non parlare poi del tempo di formazione effettiva di un giudice che può andare ben oltre i sei mesi previsti dal tirocinio.

I futuri giudici tributari però dovranno non solo essere ma apparire imparziali, come sarà possibile realizzare quest’obiettivo se rimarranno incardinati nella struttura del Ministero dell’Economia e Finanze? Che, ricordiamolo, è costantemente parte del processo tributario, sarebbe stato meglio inquadrarli nel Ministero di grazia e Giustizia, per non parlare poi del fatto che questi magistrati non potranno accedere alla Corte di Cassazione.

Ad ogni buon conto, conclude l’on. Zanettin, il voto e l’approvazione della riforma sono nell’interesse del paese, i miglioramenti verranno di certo nella prossima legislatura, questa riforma era uno degli obiettivi del PNNR e andava fatta.

Da ultimo chi scrive fa notare che la nuova normativa tace sulla rappresentanza degli uffici finanziari avanti le corti tributarie, continueranno a rappresentare e difendere in giudizio la P.A i funzionari degli uffici, ossia gli stessi che hanno accertato le supposte violazioni? Non dimentichiamo che anche il nuovo processo tributario impone la rappresentanza tecnica del contribuente per il tramite di professionisti iscritti in albi, persone che garantiscono competenza, preparazione e quel minimo di distacco professionale che consente di rappresentare al meglio il proprio assistito di fronte a un giudice , non dimentichiamolo, questa volta a tempo pieno e altamente specializzato.